站在全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新的歷史方位，黨的十九屆五中全會圍繞建立現(xiàn)代財稅體制作出的全面部署，必將對我國財稅體制改革進程產(chǎn)生十分重大而深遠的影響，從而推動中國財稅運行格局發(fā)生歷史性變化。在深入理解和把握黨的十九屆五中全會精神的基礎上，找準“十四五”時期建立現(xiàn)代財稅體制的著力點和著重點，把《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》（以下簡稱《建議》）中關于建立現(xiàn)代財稅體制的部署落實好，是確保全面建設社會主義現(xiàn)代化國家開好局、起好步的關鍵所在。
立足于全局的基礎性和支撐性改革行動
以“現(xiàn)代”二字標識中國財稅體制改革目標，始于黨的十八屆三中全會提出的“建立現(xiàn)代財政制度”。在此之后，黨的十八屆五中全會、十九大以及十九屆四中全會一直沿用了這一提法。進入2020年，面對全面建成小康社會勝利在望和開啟全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程的新形勢、新任務，于2020年5月18日頒發(fā)的《中共中央國務院關于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制的意見》，將“建立現(xiàn)代財政制度”調(diào)整為“建立現(xiàn)代財稅制度”。時隔4個月之后，黨的十九屆五中全會審議通過的《建議》，又以“建立現(xiàn)代財稅體制”替代了“建立現(xiàn)代財稅制度”。
由“建立現(xiàn)代財政制度”到“建立現(xiàn)代財稅制度”再到“建立現(xiàn)代財稅體制”，財稅體制改革目標的變化以及財稅體制改革所得到的前所未有的關注，向我們傳遞了這樣一個信息：進入新發(fā)展階段，財稅體制改革在黨和國家事業(yè)發(fā)展全局中的戰(zhàn)略定位至關重要。作為國家治理的基礎和重要支柱，建立現(xiàn)代財稅體制對于推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、提升國家治理效能舉足輕重；作為社會主義市場經(jīng)濟體制的重要組成部分，建立現(xiàn)代財稅體制對于完善高水平社會主義市場經(jīng)濟體制、推動有效市場和有為政府更好結(jié)合不可或缺。
作為新發(fā)展階段的奮進目標，全面建設社會主義現(xiàn)代化國家、基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化，須建立在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化與高水平社會主義市場經(jīng)濟體制的基礎之上?，F(xiàn)代財稅體制一頭連著社會主義市場經(jīng)濟，一頭連著現(xiàn)代國家治理財稅體制，是社會主義市場經(jīng)濟和現(xiàn)代國家治理結(jié)合在一起的產(chǎn)物。建立現(xiàn)代財稅體制，牽動未來5年、15年乃至更長時期黨和國家事業(yè)發(fā)展全局，直接關乎社會主義現(xiàn)代化建設進程，是具有基礎性和支撐性意義的改革行動。
這意味著，面對我國發(fā)展環(huán)境的深刻復雜變化，把財稅體制改革擺在黨和國家事業(yè)發(fā)展全局的突出位置，發(fā)揮好現(xiàn)代財稅體制在社會主義現(xiàn)代化建設中的基礎性和支撐性作用，非常重要。只有將建立現(xiàn)代財稅體制同推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相對接、與完善高水平社會主義市場經(jīng)濟體制相貫通，深度融入全面建設社會主義現(xiàn)代化國家進程，才能找準建立現(xiàn)代財稅體制的根本著力點和著重點。
把握好現(xiàn)代財稅體制的基本特征
現(xiàn)代財稅體制是一個統(tǒng)稱，系由現(xiàn)代預算管理制度、現(xiàn)代中央和地方財政關系體制、現(xiàn)代稅收制度等一系列凸顯“現(xiàn)代”特征的子體制所構成的統(tǒng)一體。瞄準現(xiàn)代財稅體制的基本特征持續(xù)發(fā)力，是找尋“十四五”時期建立現(xiàn)代財稅體制著力點和著重點的有效路徑。
1.深化預算管理制度改革
現(xiàn)代預算管理制度的基本特征可以概括為“完整性、統(tǒng)一性、可靠性、公開性和年度性”。堅持目標導向和問題導向相統(tǒng)一的原則，針對現(xiàn)行預算管理制度存在的突出矛盾和問題，《建議》作出如下部署：“深化預算管理制度改革，強化對預算編制的宏觀指導。推進財政支出標準化，強化預算約束和績效管理”。由此，“十四五”時期預算管理制度改革的主線，便是圍繞完整性、統(tǒng)一性、可靠性、公開性和年度性，推進財政支出標準化、強化預算約束和績效管理。其著力點和著重點是“全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力”。
所謂全面規(guī)范透明，就是預算的編制、執(zhí)行及決算，須嚴格遵循現(xiàn)代預算管理的基本規(guī)范，堅持全面公開透明。一方面，將全部政府收支納入預算管理，既不允許有游離于預算之外的政府收支，也不允許有游離于預算管理一般規(guī)范之外的政府收支。另一方面，以公開為常態(tài)、不公開為例外，全面提升預算透明度，將全部政府收支從頭到尾置于人民代表大會和社會監(jiān)督之下。
所謂標準科學，就是預算收支尤其是支出預算的編制要有科學的標準。一方面，從健全基本公共服務保障標準入手，合理確定各類預算支出的定額標準，推動預算科學精準編制。另一方面，深入推進支出標準體系建設，建立健全定額標準的動態(tài)調(diào)整機制，發(fā)揮標準對于預算管理的基礎性作用。
所謂約束有力，就是要全面落實預算法，強化、硬化預算的法治約束。一方面，嚴格執(zhí)行人民代表大會批準的預算，先預算后支出，無預算不支出。另一方面，所有政府支出以取得人民代表大會授權為前提，任何預算調(diào)整或調(diào)劑事項，都要經(jīng)人民代表大會審議、批準。
在上述基礎上，將績效理念和方法融入預算編制、執(zhí)行和監(jiān)督全過程，全面實行預算績效管理。不僅每逢花錢必問績效，對每筆支出做成本效益分析，力爭以最小投入換取最大產(chǎn)出，而且須健全以績效為導向的預算分配體系，推進預算和績效管理一體化，全面提升財政資金使用效率和政策實施效果。
2.健全中央和地方財政關系
中央和地方財政關系調(diào)整必須建立在“有利于發(fā)揮中央和地方兩個積極性”的基礎上。同時發(fā)揮兩個積極性，才能極大增強黨和國家的生機活力，從而提升國家治理效能，真正契合社會主義市場經(jīng)濟體制的本質(zhì)屬性。
兩個積極性特別是地方積極性的發(fā)揮，須以科學規(guī)范的現(xiàn)代中央和地方財政關系為前提。根據(jù)新修訂的《預算法》關于“國家實行中央和地方分稅制”的原則，同時針對現(xiàn)行中央和地方財政關系存在的突出矛盾和問題，《建議》作出如下部署：“明確中央和地方政府事權與支出責任，健全省以下財政體制，增強基層公共服務保障能力”。因此，“十四五”時期中央和地方財政關系調(diào)整的主線，是圍繞有利于發(fā)揮中央和地方兩個積極性，明晰中央和地方政府事權與支出責任、健全省以下財政體制和增強基層公共服務保障能力。其主要著力點和著重點是“權責清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡”。
所謂權責清晰，就是要有清晰明確的中央和地方之間事權和支出責任劃分。一方面，按照使市場在資源配置中起決定性作用、更好發(fā)揮政府作用的原則，厘清政府與市場邊界，清晰界定好作為一個整體的政府所須履行的職責（事權）范圍。另一方面，將政府所須履行的職責（事權）在中央和地方之間加以分解，明確各級政府的職責（事權）范圍。在此基礎上，與事權相對應，劃分各級政府的財政支出責任。
所謂財力協(xié)調(diào)，就是要形成中央和地方之間的合理財力布局。在清晰、明確劃分事權和支出責任的基礎上，一方面，根據(jù)現(xiàn)行稅制體系中各稅種屬性，將其分別劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅。另一方面，按照財權與事權相統(tǒng)一原則，按稅種劃定中央和地方的收入來源。以此為基礎，形成穩(wěn)定的各級政府事權、支出責任和財力相適應的格局。
所謂區(qū)域均衡，就是穩(wěn)步提升各區(qū)域之間的基本公共服務均等化水平，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。立足于我國各區(qū)域之間發(fā)展極不平衡的現(xiàn)狀，一方面，以基本公共服務均等化為目標，在清晰論證基本公共服務均等化、可及性的基礎上，合理確定基本公共服務保障標準；另一方面，通過調(diào)整完善中央對地方的一般轉(zhuǎn)移支付辦法，將中央轉(zhuǎn)移支付的效果落實在提升各區(qū)域之間的基本公共服務均等化和可及性水平上。
3.完善現(xiàn)代稅收制度
現(xiàn)代稅收制度區(qū)別于傳統(tǒng)稅收制度的基本特征，就在于日趨凸顯“促進稅收公平正義”。這不僅是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，而且是完善高水平社會主義市場經(jīng)濟體制的前提條件，更是全面建設社會主義現(xiàn)代化國家必須跨越的重要關口。
針對現(xiàn)行稅收制度格局的突出矛盾和問題，《建議》作出如下部署：“完善現(xiàn)代稅收制度，健全地方稅、直接稅體系，優(yōu)化稅制結(jié)構，適當提高直接稅比重，深化稅收征管制度改革”。由此，“十四五”時期稅收制度改革的主線，就是圍繞促進稅收公平正義來優(yōu)化稅制結(jié)構，完善與之相匹配的稅收征管制度。其著力點和著重點是“健全地方稅、直接稅體系”。注意到當前的地方稅體系建設在很大程度上依托于直接稅體系建設，直接稅體系建設又在很大程度上取決于直接稅比重的高低，因此，建立現(xiàn)代稅收制度的主要著力點和著重點落在了“適當提高直接稅比重”上。
適當提高直接稅比重，首先要堅持以人民為中心的發(fā)展思想，從實現(xiàn)共同富裕以及不斷增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感出發(fā)，把實現(xiàn)稅負分配上的公平正義同破解發(fā)展不平衡不充分問題緊密對接，將稅收質(zhì)量和效益作為考核稅收制度建設的重要標尺。
適當提高直接稅比重，應擺脫只有間接稅收入穩(wěn)定、可靠、及時的傳統(tǒng)認識，重新審視間接稅和直接稅的各自優(yōu)劣，告別“間接稅崇拜”心理，確立直接稅具有間接稅不可替代的重要作用、直接稅和間接稅宜均衡發(fā)展、直接稅比重高低系現(xiàn)代稅收制度的主要標志等一系列現(xiàn)代稅收理念。
適當提高直接稅比重，應針對現(xiàn)行稅制體系間接稅比重相對較高以及企業(yè)稅收來源相對偏高、自然人稅收來源相對偏低的短板，通過擴大個人所得稅綜合計征范圍、適時開征房地產(chǎn)稅、加大稅收對收入和財富分配格局的調(diào)節(jié)力度與精準性等舉措，健全以所得稅和財產(chǎn)稅為主體的直接稅體系，優(yōu)化稅收收入結(jié)構和稅收來源結(jié)構。
適當提高直接稅比重，應針對現(xiàn)行稅收征管體系相對適應于征收間接稅和企業(yè)稅、相對不適應于征收直接稅和自然人稅，以及相對適應于征收流量稅、相對不適應于征收存量稅的弱項，通過數(shù)字化征管手段創(chuàng)新、技術優(yōu)化升級、集合優(yōu)勢資源等辦法財稅體制，破解現(xiàn)行稅收征管機制對稅制結(jié)構優(yōu)化的掣肘，將稅收征管機制建立在同時對接間接稅與直接稅、企業(yè)稅和自然人稅及流量稅和存量稅的基礎上，實現(xiàn)稅收征管機制的現(xiàn)代化。
隨著直接稅比重適當提高、直接稅體系趨于完善，健全地方稅體系便可適時提上議事日程，培育壯大地方稅稅源、逐步擴大地方稅政管理權等工作便能水到渠成。進一步地，有利于發(fā)揮地方積極性的財權與事權相統(tǒng)一原則，也才能真正落到實處。
把統(tǒng)籌財政發(fā)展和安全作為戰(zhàn)略考量
建立現(xiàn)代財稅體制的一個重要背景，是各種可預見和難以預見的風險因素明顯增多。從增強憂患意識、堅持底線思維出發(fā)，《建議》首次把統(tǒng)籌發(fā)展和安全納入“十四五”時期我國經(jīng)濟社會發(fā)展的指導思想，設置專章作出戰(zhàn)略部署?！督ㄗh》圍繞建立現(xiàn)代財稅體制的部署，顯然也是基于統(tǒng)籌財政發(fā)展和安全的戰(zhàn)略考量作出的。統(tǒng)籌財政發(fā)展和安全，須注重以下方面：
1.健全政府債務管理制度
政府舉債融資不僅事關財政收支自身平衡和風險防控，而且牽動經(jīng)濟社會發(fā)展穩(wěn)定全局，理應在財政需要和風險防控、短期平衡和長期發(fā)展之間保持協(xié)調(diào)。為此，《建議》作出了“健全政府債務管理制度”的部署，其主要著力點和著重點是“管理規(guī)范、責任清晰、公開透明、風險可控”。
所謂管理規(guī)范，就是舉債融資要依法依規(guī)，全面納入法治軌道。一方面，各級政府的舉債融資行為嚴格遵循《預算法》及國家相關法律規(guī)范，不得逾越舉債程序違法違規(guī)舉債；另一方面，實行政府債務限額管理，將舉債融資控制在人民代表大會和國務院批準的限額內(nèi)。除此之外，不得以文件、會議紀要、領導批示等任何形式，要求或決定企業(yè)為政府舉債或變相為政府舉債。
所謂責任清晰，就是要明晰因政府舉債融資而產(chǎn)生的相關責任主體及其相關責任。一方面，堅持誰舉債、誰負責、誰承擔責任的原則，將債務資金使用及還本付息責任落實到位；另一方面，建立從發(fā)行、使用到付息、償還的考核問責機制。
所謂公開透明，就是嚴控地方隱性債務，將所有政府債務納入人民代表大會和社會監(jiān)督。一方面，防范化解地方政府隱性債務風險，遏制隱性債務增量；另一方面，通過強化債務管理，實行政府債務信息公開，提高政府債務透明度和資金使用效益。
所謂風險可控，就是堅持舉債同償債能力相匹配原則，嚴格防控國家財政風險。一方面，堅持審慎決策，保持融資規(guī)模與項目收益相平衡，把風險關進籠子；另一方面，建立健全債務風險預警及化解機制，避免財政風險延伸出金融風險、社會治理風險，守住不發(fā)生系統(tǒng)性風險的底線。
2.加強財政資源統(tǒng)籌
統(tǒng)籌包括財政資源在內(nèi)的各種資源的能力和水平，是我國能夠集中力量辦大事、成功抵御各種風險挑戰(zhàn)的關鍵。統(tǒng)籌財政發(fā)展和安全，要以統(tǒng)籌財政資源配置為基礎，在加強財政資源統(tǒng)籌能力和水平上下功夫。為此，《建議》作出的部署是：“加強財政資源統(tǒng)籌”“強化對預算編制的宏觀指導”，其著力點和著重點是“實行全口徑預算管理”。
全口徑預算管理的關鍵在于“全口徑”。實行全口徑而非單一口徑或部分口徑的預算管理，至少有兩個互為關聯(lián)的基本要求：在立法層面，各級人民代表大會對同級政府所有收支實行“全口徑”控制，按照統(tǒng)一制度規(guī)范審查和批準；在行政層面，財稅部門對所有政府收支實行“全口徑”管理，按照統(tǒng)一制度規(guī)范行使管理權和監(jiān)督權。從更深層次看，這也是現(xiàn)代財稅體制的基本驗收標準。由此出發(fā)，不僅要堅持所有財政資源配置服從于黨和國家發(fā)展大局，強化國家發(fā)展規(guī)劃對預算編制的宏觀指導，而且要適時實施如下改革：完善政府預算體系，加強政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算、社會保險基金預算與一般公共預算統(tǒng)籌銜接；加強公共資源綜合管理，將依托行政權力和國有資源（資產(chǎn)）獲取的各項收入以及特許經(jīng)營權拍賣收入等按規(guī)定全面納入預算管理；加強部門和單位對各類經(jīng)濟資源的統(tǒng)一管理，依法依規(guī)將取得的各類收入納入部門或單位預算。
3.加強中期財政規(guī)劃管理
統(tǒng)籌財政發(fā)展和安全，需落實在確保財政運行的可持續(xù)性上。為兼顧短期和中長期需要與可能、從較長時期著眼安排財政收支、隨時準備應對更加復雜困難的局面，《建議》作出“加強中期財政規(guī)劃管理，增強國家重大戰(zhàn)略任務財力保障”的部署。這凸顯了如下兩個著力點和著重點：
其一，預算編制固然要循著年度收支平衡線索而展開，但絕不能停留于年度平衡而置長期平衡于不顧。跳出年度收支平衡的局限，著眼于中長期的跨年度收支平衡，讓年度收支平衡和跨年度收支平衡相互制約、彼此呼應，才能實現(xiàn)發(fā)展和安全的動態(tài)平衡。為此，必須加強中長期財政規(guī)劃管理。不僅要進一步完善跨年度預算平衡機制，而且也要通過跨年度預算平衡機制對年度預算編制實施指導和約束。
其二，在日趨復雜嚴峻的國內(nèi)外形勢特別是隨新冠肺炎疫情全球大流行所引發(fā)的一系列風險挑戰(zhàn)面前，只有緊緊圍繞黨中央重大決策部署，依托新型舉國體制推動國家重大戰(zhàn)略、重點改革和重要政策落實落地，才能實現(xiàn)高水平自立自強，把國家發(fā)展建立在更加安全、更為可靠的基礎之上。為此，現(xiàn)代財稅體制必須致力于全面增強國家重大戰(zhàn)略任務財力保障。不僅要在財政資源配置上堅持有保有壓，分清輕重緩急，而且要通過優(yōu)化財政支出結(jié)構，集中優(yōu)勢資源，確保把好鋼用在刀刃上。
（作者：高培勇，系中國社會科學院副院長、中國社會科學院學部委員）
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