山東省人民政府
關(guān)于深化省以下財政管理體制
改革的實施意見
魯政發(fā)〔2019〕2號
各市人民政府，各縣（市、區(qū)）人民政府，省政府各部門、各直屬機構(gòu)，各大企業(yè)，各高等院校：
為進一步理順省以下財政分配關(guān)系，引導(dǎo)各地加快新舊動能轉(zhuǎn)換，促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，推動全省基本公共服務(wù)均等化，經(jīng)省委、省政府研究同意，現(xiàn)就深化省以下財政管理體制改革提出如下實施意見。
一、總體要求
（一）指導(dǎo)思想。以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹落實黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，堅決落實習(xí)近平總書記視察山東重要講話、重要指示批示精神，緊扣社會主要矛盾變化，按照建立現(xiàn)代財政制度要求，堅持高質(zhì)量發(fā)展，進一步理順省與市縣財政收入劃分體制，優(yōu)化省以下財力分配格局；推進省與市縣財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革，健全省對市縣轉(zhuǎn)移支付制度；深化省財政直管縣體制改革，進一步加大對財政困難地區(qū)支持力度，加快建立權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的省與市縣財政關(guān)系，為開創(chuàng)新時代現(xiàn)代化強省建設(shè)新局面提供有力支撐。
（二）基本原則。一是優(yōu)化財力配置。調(diào)節(jié)財力增量分配格局，在保障各地既有財力的基礎(chǔ)上，促進新增財力在級次之間、地區(qū)之間合理配置，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。二是明晰事權(quán)責(zé)任。建立基本公共服務(wù)領(lǐng)域財政事權(quán)與支出責(zé)任相匹配的財政體制，規(guī)范省與市縣分擔(dān)方式，兜牢民生底線。三是強化激勵約束。完善財政分配政策，調(diào)動市縣積極性，促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。四是注重統(tǒng)籌兼顧。既與其他領(lǐng)域改革相互銜接，也為下一步貫徹中央財稅改革留出空間，形成改革合力。
二、完善省與市縣財政收入劃分體制
（一）調(diào)整省與市縣稅收分成辦法。除石油、電力、高速公路、鐵路等省級保留跨區(qū)域經(jīng)營特殊企業(yè)稅收外，從2019年起，對市縣增值稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅和資源稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅、契稅收入比2017年增長部分，省與市、省財政直接管理縣（市，以下簡稱省財政直管縣）按照20∶80的比例分成。其中，省級分成部分，執(zhí)行中作為市縣收入，屬地征管、就地繳庫，年終由市縣通過體制結(jié)算上解省財政。
（二）調(diào)整省級對青島市財力集中政策。從2019年起，青島市專項上解省財政資金增加到30億元，并以此為基數(shù)，以后每年按青島市當(dāng)年財政收入增幅遞增上解，重點用于對財力薄弱地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，支持全省區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。
三、深化基本公共服務(wù)領(lǐng)域省與市縣共同財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革
（一）合理劃分基本公共服務(wù)領(lǐng)域省與市縣財政事權(quán)。按照基本公共服務(wù)受益范圍與政府管轄區(qū)域基本保持一致的原則，逐步規(guī)范基本公共服務(wù)領(lǐng)域省與市縣財政事權(quán)劃分。加強省級在實施經(jīng)濟調(diào)控、維護統(tǒng)一市場秩序、體現(xiàn)社會公平正義、保持全省經(jīng)濟社會穩(wěn)定、推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、促進全省基本公共服務(wù)均等化等方面的財政事權(quán)。將直接面向基層、量大面廣、與當(dāng)?shù)鼐用衩芮邢嚓P(guān)、由市縣提供更方便有效的基本公共服務(wù)確定為市縣的財政事權(quán)。對難以明確區(qū)分受益范圍、但有公共需求且有利于促進全省經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的公共服務(wù)，逐步明確為省與市縣共同財政事權(quán)。
（二）將重大基本公共服務(wù)事項首先列為省與市縣共同財政事權(quán)。根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案的通知》（國辦發(fā)〔2018〕6號）要求，將涉及群眾基本生活和發(fā)展需要、以人員或家庭為補助對象或分配依據(jù)、省與市縣共擔(dān)支出責(zé)任、需要優(yōu)先和重點保障的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等八大類17項重大基本公共服務(wù)，首先列入省與市縣共同財政事權(quán)范圍（見附件1），加大保障力度。基本公共服務(wù)領(lǐng)域共同財政事權(quán)范圍，今后根據(jù)國家改革要求和我省經(jīng)濟社會發(fā)展情況相應(yīng)進行調(diào)整。在嚴格落實基本公共服務(wù)保障國家基礎(chǔ)標(biāo)準的前提下，由省級按規(guī)定統(tǒng)一制定全省基本公共服務(wù)保障標(biāo)準。各市可因地制宜制定高于全省統(tǒng)一標(biāo)準的地區(qū)標(biāo)準，并事先按程序報省級備案后執(zhí)行，高出部分所需資金自行負擔(dān)。
（三）規(guī)范基本公共服務(wù)領(lǐng)域省與市縣共同財政事權(quán)的支出責(zé)任分擔(dān)方式。進一步明確細化17項基本公共服務(wù)分級保障責(zé)任，具體分為三類：第一類，包括義務(wù)教育公用經(jīng)費保障、家庭經(jīng)濟困難學(xué)生生活補助、中等職業(yè)教育國家助學(xué)金、中等職業(yè)教育免學(xué)費補助、普通高中教育國家助學(xué)金、普通高中教育免學(xué)雜費補助、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險補助、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險補助、基本公共衛(wèi)生服務(wù)、計劃生育扶助保障10個事項，實行省級分檔分擔(dān)辦法。省級對16市（不含青島市）補助比例分為40%、50%、60%、70%、80%五檔，對省財政直管縣分為70%、80%、90%三檔（見附件2）。第二類，包括免費提供教科書、受災(zāi)人員救助2個事項，暫按現(xiàn)行政策執(zhí)行。第三類，包括基本公共就業(yè)服務(wù)、醫(yī)療救助、困難群眾救助、殘疾人服務(wù)、城鄉(xiāng)保障性安居工程5個事項，省級分擔(dān)比例主要依據(jù)地方財力狀況、保障對象數(shù)量等因素確定。
四、改革完善省對市縣轉(zhuǎn)移支付制度
（一）實施支持新舊動能轉(zhuǎn)換重大工程財政體制激勵政策。2018-2020年，建立與新舊動能轉(zhuǎn)換成效掛鉤的轉(zhuǎn)移支付分配機制，根據(jù)各市經(jīng)濟運行質(zhì)量效益、創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展、對外開放、生態(tài)環(huán)保、舊動能淘汰、安全生產(chǎn)等新舊動能轉(zhuǎn)換重點指標(biāo)完成情況，予以分檔獎勵。建立財政收入結(jié)構(gòu)優(yōu)化獎勵機制，對稅收比重提高幅度、主體稅收比重和財政收入增幅達到一定要求的市，給予獎勵。建立高新技術(shù)企業(yè)稅收增長獎勵機制，對高新技術(shù)企業(yè)繳納增值稅、企業(yè)所得稅增量部分，按一定比例獎勵所在市。建立重點園區(qū)“畝均稅收”領(lǐng)跑者激勵機制，對《山東省新舊動能轉(zhuǎn)換重大工程實施規(guī)劃》確定的重點園區(qū)，開展以“畝均稅收”為主的稅收貢獻評價，依據(jù)評價結(jié)果實施分檔激勵。建立“飛地”項目稅收利益分享機制，對省內(nèi)各級政府引導(dǎo)的企業(yè)跨區(qū)域投資建設(shè)重大產(chǎn)業(yè)項目，打破行政區(qū)域界限，實行項目轉(zhuǎn)出地與轉(zhuǎn)入地主體稅收共享。建立績效評價與預(yù)算安排掛鉤機制，積極推進重大政策和重點項目事前績效評估，開展績效監(jiān)控和評價，做到“花錢必問效，無效必問責(zé)”。以上政策，到期后根據(jù)政策實施效果進行調(diào)整。
（二）完善省對財政困難地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付制度。省級因提高稅收分成比例新增的財力，用于增加縣級基本財力保障機制資金規(guī)模，并按照“保基本、補缺口”的原則，加大對財政困難縣（市、區(qū)）的補助力度。建立均衡性轉(zhuǎn)移支付穩(wěn)定增長機制，促進地區(qū)間財力均衡。
（三）創(chuàng)新完善生態(tài)文明建設(shè)財政獎補機制。為強化市縣環(huán)境保護責(zé)任，從2019年起，根據(jù)化學(xué)需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物等4項主要污染物年排放總量，對東、中、西部地區(qū)分別按每噸800元、600元、400元的標(biāo)準（氨氮按每百公斤），向各市（含青島市）政府征收主要污染物排放調(diào)節(jié)基金，以后年度逐步提高征收標(biāo)準。省級所收取的調(diào)節(jié)基金深化財稅體制改革總體方案，統(tǒng)籌用于建立大氣、水、節(jié)能減排獎懲機制和重點生態(tài)功能區(qū)、自然保護區(qū)生態(tài)補償制度，大力促進生態(tài)文明建設(shè)。具體辦法由省財政廳會同省生態(tài)環(huán)境廳制定。
（四）完善市縣財政增收激勵約束機制。為鼓勵市縣振興實體經(jīng)濟，2019-2020年，實施增值稅增收激勵政策，對省級因體制改革從市縣集中的增值稅增量收入給予全額返還，促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級。實施市縣稅收增長約束政策，提高財政收入質(zhì)量。
五、深化省財政直管縣體制改革
（一）擴大省財政直管縣范圍。按照優(yōu)先突破薄弱縣、兼顧區(qū)域一體化發(fā)展的原則，調(diào)整和擴大省財政直管縣范圍（見附件3）。省級財政在財政收支劃分、轉(zhuǎn)移支付、政府債務(wù)限額、資金往來、預(yù)決算、年終體制結(jié)算等方面，與省財政直管縣直接建立業(yè)務(wù)往來關(guān)系。加強對省財政直管縣分類績效評價，提升縣鄉(xiāng)財政管理水平。結(jié)合全面擴權(quán)強縣改革，制定實施支持縣域經(jīng)濟發(fā)展、激發(fā)縣域發(fā)展活力的財政政策措施。
（二）健全省市共同幫扶省財政直管縣機制。強化市級統(tǒng)籌縣域發(fā)展的責(zé)任，將市級對所轄省財政直管縣幫扶情況，作為各市財政管理績效考核的重要內(nèi)容，并與省級轉(zhuǎn)移支付分配掛鉤。省財政根據(jù)市級以自有財力安排省財政直管縣的補助資金數(shù)額，對東、中、西部地區(qū)分別按10%、20%、30%的比例給予獎勵。省級獎勵資金，應(yīng)統(tǒng)籌用于支持省財政直管縣發(fā)展。
六、工作要求
深化省以下財政管理體制改革，是推動我省財稅領(lǐng)域制度創(chuàng)新、加快構(gòu)建現(xiàn)代財政制度的重要舉措，對于推動全省區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、促進新舊動能轉(zhuǎn)換、實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。各級黨委、政府要從大局出發(fā)，進一步提高政治站位，以高度的責(zé)任感、使命感和改革創(chuàng)新精神，認真履職盡責(zé)，確保改革后新體制平穩(wěn)運行。省直有關(guān)部門要積極發(fā)揮職能作用，加強協(xié)作配合，共同推進改革落實。省財政部門要發(fā)揮牽頭作用深化財稅體制改革總體方案，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，周密安排部署，精心組織實施，做好工作銜接，為改革順利實施提供堅實保障。
以上意見自2019年1月1日起施行，具體實施細則由省財政廳制定。
附件：1.部分基本公共服務(wù)領(lǐng)域省與市縣共同財政事權(quán)清單
2.省對市縣部分重大民生政策分檔補助比例
3.省財政直接管理縣（市）名單
山東省人民政府
2019年1月1日
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