2018年5月18日，國務院國資委、財政部、證監(jiān)會聯合發(fā)布《上市公司國有股權監(jiān)督管理辦法》（國資委、財政部、證監(jiān)會令第36號，以下簡稱“36號令”），并將于今年7月1日起正式實施。三大部委聯手、報經中央全面深化改革領導小組同意，全方位監(jiān)管事關18萬億元A股國資市值的上市公司國有股權，36號令無疑將開啟上市公司國有股權統(tǒng)一化、體系化監(jiān)管的新時代，這也意味著以管資本為主的市場化國資監(jiān)管體制改革，再向前邁進一步。本文以問答體的形式對36號令中的亮點和創(chuàng)新點進行梳理，希冀對業(yè)內人士有所助益并求教于方家。
問題1：36號令的頒布實施有何重要意義？
答：一是有利于統(tǒng)一制度、統(tǒng)一規(guī)則。
36號令將此前分散在部分規(guī)章、規(guī)范性文件中的有關上市公司國有股權監(jiān)管事項進行整合集中，并對上市公司國有股權變動行為類型進行補充完善國有股東轉讓所持上市公司股份管理暫行辦法，修訂形成了統(tǒng)一的部門規(guī)章，既提高了制度的集中性和權威性，又方便企業(yè)執(zhí)行。
二是有利于國企混改。
36號令賦予了企業(yè)更多的管理自主權，上市公司國有股東的增減持將更加市場化、更加靈活也更具操作性，有利于讓民營企業(yè)和社會資本更加公平地參與到國企改革當中。
問題2：36號令與其他關于上市公司國有股權管理規(guī)定關系如何處理？
答：36號令首次系統(tǒng)地梳理整合了上市公司國有股東股份變動的相關規(guī)則。在36號令頒布前，關于上市公司國有股權變動管理的規(guī)定包括但不限于《國有股東轉讓所持上市公司股份管理暫行辦法》（國務院國資委證監(jiān)會令19號，以下簡稱“19號令”）、《上市公司國有股東標識管理暫行規(guī)定》（國資發(fā)產權[2007]108號，以下簡稱“108號文”）、《關于施行有關問題的函》（國資廳產權[2008]80號，以下簡稱“80號文”）、《關于規(guī)范國有股東與上市公司進行資產重組有關事項的通知》、《關于規(guī)范上市公司國有股東發(fā)行可交換公司債券及國有控股上市公司發(fā)行證券有關事項的通知》、《國有單位受讓上市公司股份管理暫行規(guī)定》等。從法規(guī)適用角度，除19號令已被36號令明確廢止外，其他前述相關國資監(jiān)管規(guī)定仍然有效，但根據新法優(yōu)于舊法原則,對同一事項有不同規(guī)定時,36號令優(yōu)于該等其他規(guī)定，只有當36號令未明確規(guī)定時，方繼續(xù)執(zhí)行該等其他規(guī)定。
36號令相對于該等其他規(guī)定的主要修訂情況可歸納如下：
上市公司國有股權變動行為
36號令章節(jié)
其他國資監(jiān)管相關規(guī)則
主要修訂內容
國有股東所持上市公司股份的轉讓行為
通過證券交易系統(tǒng)轉讓
第二章
《國有股東轉讓所持上市公司股份管理暫行辦法》第二章
進一步明確了國資監(jiān)管機構的審核批準權限及提交文件的要求；取消大宗交易轉讓價不得低于股票當天交易加權平均價格的規(guī)定。
公開征集轉讓
第三章
《國有股東轉讓所持上市公司股份管理暫行辦法》第三章
作為單獨章節(jié)對公開征集轉讓的程序、信息披露、定價方式（取消了可以90%折價的規(guī)定）、受讓方要求、對價支付、財務顧問盡調報告和交易協(xié)議的內容、審核批準權限及提交文件的要求等進行明確，細化了操作流程。
非公開協(xié)議轉讓
第四章
《國有股東轉讓所持上市公司股份管理暫行辦法》第三章
將“國有股東以所持上市公司股份出資”作為非公開協(xié)議轉讓股份的方式，明確操作流程、定價方式、審核批準權限及提交文件的要求。
股份無償劃轉
第五章
《國有股東轉讓所持上市公司股份管理暫行辦法》第四章
主要修訂了審核批準權限及提交文件的要求。
股份間接轉讓
第六章
《國有股東轉讓所持上市公司股份管理暫行辦法》第五章
股份間接轉讓由國資監(jiān)管機構批準，未授權給國家出資企業(yè)；明確了上市公司股價發(fā)生大幅變化時，對交易標的的重新審議估值程序。
國有股東發(fā)行可交換公司債券
第七章
《關于規(guī)范上市公司國有股東發(fā)行可交換公司債券及國有控股上市公司發(fā)行證券有關事項的通知》
主要修訂了審核批準權限及提交文件的要求。
國有股東增持上市公司股份的行為
通過證券交易系統(tǒng)增持、協(xié)議受讓、間接受讓、要約收購上市公司股份和認購上市公司發(fā)行股票
第八章
《國有單位受讓上市公司股份管理暫行規(guī)定》
主要修訂了審核批準權限及提交文件的要求。
其他股份變動行為
國有股東所控股上市公司吸收合并
第九章
無明確規(guī)定
主要明確了上市公司換股價格的確定方式，以及國資主管部門在上市公司董事會審議前的前置審批要求，國資審批權限未授權給國家出資企業(yè)。
國有股東所控股上市公司發(fā)行證券
第十章
《關于規(guī)范上市公司國有股東發(fā)行可交換公司債券及國有控股上市公司發(fā)行證券有關事項的通知》
主要修訂了審核批準權限及提交文件的要求。
國有股東與上市公司進行資產重組
第十一章
《關于規(guī)范國有股東與上市公司進行資產重組有關事項的通知》
主要修訂了審核批準權限及提交文件的要求，另外規(guī)定關于國資預審核意見通過管理信息系統(tǒng)出具
另外，上市公司國有股東股份變動行為，包括增持、減持、發(fā)行證券、吸收合并、資產重組等事項，也需要符合中國證監(jiān)會和證券交易所的其他證券監(jiān)管規(guī)則的要求，嚴格履行決策審批及各項程序，遵循信息披露、定價、保密等相關規(guī)定。
問題3：36號令在對上市公司國有股權變動的規(guī)制范圍方面有何新亮點？
答：36號令第2條等條款對上市公司國有股權變動行為的內涵進行了細致的界定，值得關注的是，第2條規(guī)定了上市公司國有股權雙向變動，全面覆蓋相關經濟行為，即上市公司國有股權變動既包括減持也包括增持，明確列舉了國有股東通過證券交易系統(tǒng)增持、協(xié)議受讓、間接受讓、要約收購、認購股票、資產重組等行為，對國有股權雙向變動全面規(guī)范，方便國有股東在合適時機增持股份，提高持股比例。
問題4：36號令是如何界定上市公司國有股東的？
答：36號令出臺前，關于上市公司國有股東的認定標準主要依據是108號文和80號文。除此之外，《企業(yè)國有資產交易監(jiān)督管理辦法》（國務院國資委、財政部第32號令，以下簡稱“32號令”）將國有企業(yè)明確界定為包括國有控股企業(yè)、國有實際控制企業(yè)，就國資主管部門出具的文件而言，32號令關于國有企業(yè)的界定標準最新且外延最為寬泛。
36號令繼續(xù)沿襲108號文和80號文明確界定了需要加注“SS”國有股東標識的企業(yè)和單位范圍，但范圍上有所不同。36號令的“SS”標注范圍（即國有股東）包括：“（1）政府部門、機構、事業(yè)單位、境內國有獨資或全資企業(yè)；（2）第一款中所述單位或企業(yè)獨家持股比例超過50%，或合計持股比例超過50%，且其中之一為第一大股東的境內企業(yè)；（3）第二款中所述企業(yè)直接或間接持股的各級境內獨資或全資企業(yè)?！痹摰葮俗⒎秶粌H明確相關企業(yè)限定于境內（80號文無此限定），而且縮減了80號文“上述（2）中所述企業(yè)連續(xù)保持絕對控股關系的各級子企業(yè)”這一類別。
問題5：36號令增設的“CS”標識有何含義？
答：36號令增設的“CS”標識的企業(yè)，是指雖不符合36號令規(guī)定的國有股東標準，但“政府部門、機構、事業(yè)單位和國有獨資或全資企業(yè)通過投資關系、協(xié)議或者其他安排，能夠實際支配其行為的境內外企業(yè)”?！癈S”標識的標準，實際上是“國有控制企業(yè)”的標準，前述36號令所縮減的80號文“SS”標識范圍的企業(yè)，根據36號令應可以得到“CS”的標識。“CS”標識的企業(yè)所持上市公司股權變動行為參照36號令管理。
問題6：依據36號令，國有出資的有限合伙企業(yè)是否為國有股東？
答：在36號令出臺前，實踐中對于存在國有出資的有限合伙企業(yè)是否為國有股東一直沒有明確的答案，特別是此前在判斷國有背景基金是否需要履行國有股轉持義務時一直存在爭議。
80號文字面規(guī)定的上市公司國有股東僅包括公司形式的主體，未包括合伙企業(yè)，這一點36號令第78條明確規(guī)定：“國有出資的有限合伙企業(yè)不作國有股東認定，其所持上市公司股份的監(jiān)督管理另行規(guī)定。”而這也是36號令最大的亮點，為此長久的爭議暫時劃上一個句號，但其后半句另行規(guī)定的表述又埋下伏筆。畢竟，國有性質和法律組織形式是兩個不同角度的概念劃分，二者本身不存在邏輯關系。36號令雖然僅針對上市公司股份變動行為而非對國有股東認定的專門規(guī)定，但至少表明了當前國資監(jiān)管機構對國有背景合伙企業(yè)性質的認定的傾向性意見。國有出資的有限合伙企業(yè)不作上市公司國有股東認定，能否激活國有背景有限合伙基金的投資能量、減少國資程序的束縛、確定靈活的投資及退出機制，進而為其廣泛深入參與上市公司資本運作開辟新路徑，有待另行規(guī)定的政策出臺。
問題7：36號令和32號令在適用上有何區(qū)別和聯系？
答：1.規(guī)范對象不同。32號令是規(guī)范國有企業(yè)資產交易的基本規(guī)則，36號令的規(guī)范對象特殊，為上市公司國有股權（包括間接轉讓）。因此，在涉及上市公司國有股權的相關交易事項中，優(yōu)先適用36號令。36號令與32號令共同構成了覆蓋上市公司國有股權和非上市公司國有產權、較為完整的企業(yè)國有資產交易監(jiān)管制度體系。
關于國有股東的界定范圍不同。36號令關于“SS”的標注范圍（直接適用36號令的上市公司國有股東）和“CS”標注范圍（參照適用36號令的國有主體）之集合，基本與32號令關于國有企業(yè)最寬泛的界定范圍一致。但36號令明確國有出資的有限合伙企業(yè)不作上市公司國有股東認定，而32號令無此限制。
間接股份轉讓下的法規(guī)適用。根據36號令的規(guī)定，上市公司國有股份的間接轉讓是指因國有產權轉讓或增資擴股等原因導致國有股東不再符合36號令規(guī)定的“SS”界定標準之情形的行為。因此，間接轉讓情形下，形式上是非上市公司的直接股權交易，實質上是上市公司股份的間接交易，此種情況下需要適用36號令。如果非上市公司的股權交易未構成36號令界定的間接轉讓，應依據32號令執(zhí)行，但其資產評估涉及上市公司股份作價應按照36號令的規(guī)定確定。
問題8：36號令對上市公司國有股權變動的管理權限做出了哪些調整？
答：36號令之前，雖然上市公司國有股權管理事項按照國有資產分級監(jiān)管原則進行審核，中央的歸中央，地方的歸地方，但是凡涉及國有股東轉讓上市公司股份事項一律由國務院國有資產監(jiān)督管理機構統(tǒng)一審核。此次36號令進一步明確了國有資產分級監(jiān)管原則，地方上市公司國有股權管理事項，將全部交由地方國有資產監(jiān)督管理機構負責。同時36號令還賦予了國家出資企業(yè)對部分事項的自主管理權限。
問題9：地市級國資委對上市公司國有股權變動行為具有管理權限嗎？
答：36號令明確了上市公司國有股權變動的級別管轄為省級以上國資監(jiān)管機構，在滿足特定條件下，地市級國資委可以負責對地市級以下有關上市公司國有股權變動進行監(jiān)管。根據36號令第6條，省級國有資產監(jiān)督管理機構報經省級人民政府同意，可以將地市級以下有關上市公司國有股權變動的監(jiān)督管理交由地市級國有資產監(jiān)督管理機構負責。同時應當注意的是，省級國有資產監(jiān)督管理機構還需建立相應的監(jiān)督檢查工作機制。
問題10：國家出資企業(yè)負責管理的事項有哪些？
答：根據36號令第7條等規(guī)定，國家出資企業(yè)負責管理以下事項：
一是國有股東通過證券交易系統(tǒng)轉讓所持上市公司股份，未達到如下比例或數量的事項：
①可能導致國有控股股東持股比例低于合理持股比例的；
②總股本不超過10億股的上市公司，國有控股股東擬于一個會計年度內累計凈轉讓（累計轉讓股份扣除累計增持股份后的余額，下同）達到總股本5%及以上的；總股本超過10億股的上市公司，國有控股股東擬于一個會計年度內累計凈轉讓達到5000萬股及以上的；
③國有參股股東擬于一個會計年度內累計凈轉讓上市公司總股本5%及以上的。
36號令將19號令中關于“連續(xù)三個會計年度內累計”修訂為“一個會計年度內累計”，相關標準更加市場化，增大了企業(yè)的自主權和靈活性。
二是國有股東所持上市公司股份在本企業(yè)集團內部進行的無償劃轉、非公開協(xié)議轉讓事項；
三是國有控股股東所持上市公司股份公開征集轉讓、發(fā)行可交換公司債券及所控股上市公司發(fā)行證券，未導致其持股比例低于合理持股比例的事項；國有參股股東所持上市公司股份公開征集轉讓、發(fā)行可交換公司債券事項；
四是國有股東通過證券交易系統(tǒng)增持、協(xié)議受讓、認購上市公司發(fā)行股票等未導致上市公司控股權轉移的事項；
五是國有股東與所控股上市公司進行資產重組，不屬于中國證監(jiān)會規(guī)定的重大資產重組范圍的事項。
問題11：上市公司國有股權變動中，當受讓方為境外投資者時，有何特殊注意事項？
答：受讓方為境外投資者的，應當符合外商投資產業(yè)指導目錄或負面清單管理的要求，以及外商投資安全審查的規(guī)定。而且涉及該類情形的，審批主體應就轉讓行為是否符合吸收外商投資政策征求同級商務部門意見，具體申報程序由省級以上國有資產監(jiān)督管理機構商同級商務部門按《關于上市公司國有股向外國投資者及外商投資企業(yè)轉讓申報程序有關問題的通知》（商資字〔2004〕1號）確定的原則制定。
問題12：36號令要求設置的上市公司國有股權管理信息系統(tǒng)如何運作？
答：36號令規(guī)定國有資產監(jiān)督管理機構通過上市公司國有股權管理信息系統(tǒng)（以下簡稱“管理信息系統(tǒng)”）對上市公司國有股權變動實施統(tǒng)一監(jiān)管、全程監(jiān)管，這將有利于推進信息化與監(jiān)管業(yè)務深度融合，解決信息不對稱、監(jiān)管不到位等問題，切實提升監(jiān)管信息化水平，同時也有利于國資監(jiān)管機構統(tǒng)籌把握國有股權的變動節(jié)奏和力度，實現精準監(jiān)管和效能監(jiān)管。
國家出資企業(yè)應通過管理信息系統(tǒng)，及時、完整、準確將所持上市公司股份變動情況報送國有資產監(jiān)督管理機構。其中，按照36號令規(guī)定由國家出資企業(yè)審核批準的變動事項須通過管理信息系統(tǒng)作備案管理，并取得統(tǒng)一編號的備案表。管理信息系統(tǒng)出具的統(tǒng)一編號的備案表是股份非公開協(xié)議轉讓、公開征集轉讓、無償劃轉等辦理上市公司股份過戶登記手續(xù)的必備文件。另外，國有股東應將股權變動的相關信息、文件等內容通過管理信息系統(tǒng)報送國有資產監(jiān)督管理機構，國有資產監(jiān)督管理機構通過管理信息系統(tǒng)出具意見。
問題13：對于新增的監(jiān)管要素“合理持股比例”，36號令作出了哪些規(guī)定？
答：36號令并沒有對“合理持股比例”的具體內涵作出解釋，從相關的條文來看，規(guī)定“合理持股比例”這一要素的目的在于使國有控股股東持有的上市公司股份盡量保持在合理的界限之上，以保證國有資本對于具有重要戰(zhàn)略意義的企業(yè)的控制力?！昂侠沓止杀壤备拍畹奶岢鲆操x予企業(yè)較強的自由裁量權，企業(yè)可以根據不同的股權分散程度、行業(yè)類型、發(fā)展戰(zhàn)略等就“合理持股比例”作出不同設置，保持動態(tài)的、適度的引導和監(jiān)管。
根據36號令第8條、第12條等條款，國家出資企業(yè)應當根據省級以上國有資產監(jiān)督管理機構后續(xù)制定的具體辦法，確定國有控股股東的合理持股比例，并報國有資產監(jiān)督管理機構備案。其他股東與國有控股股東屬于同一控制人的，其所持股份的比例應合并計算。國有控股股東通過證券交易系統(tǒng)轉讓上市公司股份可能導致持股比例低于合理持股比例的，在國家出資企業(yè)內部決策決定后，還要報國有資產監(jiān)督管理機構審核批準。
問題14：36號令對國有控股上市公司吸收合并提出了哪些相關要求？
答：值得注意的是，36號令對國有控股上市公司吸收合并首次提出了相關專門要求：
一是國有股東所控股上市公司應當聘請財務顧問，出具專業(yè)意見（36號令整體更加注重財務顧問在上市公司股權變動行為中發(fā)揮的作用）。
二是在上市公司換股價格的確定方面，國有股東應指導上市公司根據股票交易價格，并參考可比交易案例，合理確定上市公司換股價格。
三是國有股東應當在上市公司董事會審議吸收合并方案前，將該方案報國有資產監(jiān)督管理機構審核批準。
四是明確了報請國有資產監(jiān)督管理機構審核批準的文件要求。
問題15：36號令會導致國有股權減持現象大量增加嗎？
答：36號令雖然賦予了國家出資企業(yè)一定的自主管理權限，使得涉及到上市公司國有股權減持方面的操作更加市場化國有股東轉讓所持上市公司股份管理暫行辦法，但其本身為對原有上市公司國有股權監(jiān)管制度規(guī)范的進一步完善，而借助36號令所述上市公司國有股權管理信息系統(tǒng)，可以更好地統(tǒng)籌把握國有股權減持節(jié)奏和力度，避免國有股權減持對資本市場的沖擊。而且，上市公司國有股權減持本身還涉及中國證監(jiān)會、證券交易所等關于減持股份規(guī)定的要求，該等規(guī)定仍然有效，且無論是在減持比例、頻次，還是在信息披露上對上市公司國有股權減持方面并無例外、豁免規(guī)定，因此，相關上市公司國有股權操作仍需嚴格遵守減持規(guī)定。
36號令對增減持國有股權雙向變動以及認購股票、資產重組等行為進行規(guī)范，遠不只限于減持范疇。更重要的是，上市公司國有股權減持還需服從國資進退的戰(zhàn)略部署，考慮到當前《中共中央國務院關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》等文件關于以管資本為主加強國有資產監(jiān)管和推動國有資本做強做優(yōu)做大和《國務院關于印發(fā)劃轉部分國有資本充實社保基金實施方案的通知》已停止在境內證券市場轉持部分國有股充實社保的政策背景，我們初步理解，36號令的出臺本身并不會導致上市公司國有股權減持現象大范圍增加。
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