預(yù)算管理程序由預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行、調(diào)整、決算的編制和批準(zhǔn)五個環(huán)節(jié)組成。
(一)預(yù)算的編制
預(yù)算的編制，就是制定預(yù)算收入和預(yù)算支出的年度計劃的活動。它是預(yù)算管理的基礎(chǔ)性程序和重要的工作環(huán)節(jié)。
1.預(yù)算的編制原則
(1)復(fù)式預(yù)算編制原則
《預(yù)算法》規(guī)定，中央預(yù)算和地方各級政府預(yù)算，應(yīng)當(dāng)參考上一年度預(yù)算執(zhí)行情況和本年度收支預(yù)測，按照復(fù)式預(yù)算編制。以形式差別為依據(jù)，國家預(yù)算分為單式預(yù)算和復(fù)式預(yù)算。單式預(yù)算是將同一年度內(nèi)的全部預(yù)算收入和支出編制在一個統(tǒng)一的預(yù)算收支表內(nèi)來反映。單式預(yù)算簡潔、清楚、全面，編制和審批也比較容易，能明確反映財政活動的總體情況，但不能明確反映預(yù)算收支的結(jié)構(gòu)性，特別是不能反映經(jīng)濟(jì)建設(shè)工程效益的具體情況。復(fù)式預(yù)算是將同一年度內(nèi)的全部預(yù)算收入和支出按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)的差異分別對應(yīng)編制成兩個或兩個以上的相對獨立的預(yù)算收支表內(nèi)來反映。通常分為經(jīng)常預(yù)算和資本預(yù)算。其中，經(jīng)常預(yù)算主要以稅收為收入來源，以行政事業(yè)項目為支出對象;資本預(yù)算主要以國債為收入來源，用于盈利性的經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出。實施復(fù)式預(yù)算，雖然總體反映功能較弱，但因其制定比較科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)，能明確反映預(yù)算收支結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)工程資金的來源和使用效益，增加預(yù)算的透明度，便于政府對財政活動的分析，特別有利于加強(qiáng)對預(yù)算收支的控制和監(jiān)督。
(2)不列赤字原則
也稱平衡性原則，即實行量人為出、收支平衡原則?！额A(yù)算法》規(guī)定:①中央政府公共預(yù)算不列赤字。中央預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以通過舉借國內(nèi)和國外債務(wù)等方式籌措，但是借債應(yīng)當(dāng)有合理的規(guī)模和結(jié)構(gòu)。中央預(yù)算中對已經(jīng)舉借的債務(wù)還本付息所需的資金，依照前款規(guī)定辦理。②地方各級預(yù)算按照量人為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。
(3)真實合法性原則
即預(yù)算編制必須實事求是、如實反映有關(guān)情況，不得弄虛作假。《預(yù)算法》規(guī)定:"各級預(yù)算的編制，應(yīng)當(dāng)與國民生產(chǎn)總值的增長率相適應(yīng)。按照規(guī)定必須列入預(yù)算的收入，不得隱瞞、少列，也不得將上年的非正常收入作為編制預(yù)算收入的依據(jù)。"
(4)節(jié)約統(tǒng)籌原則
即在預(yù)算的編制中，應(yīng)堅持厲行節(jié)約、勤儉建國的方針，應(yīng)樹立全局觀念，區(qū)分輕重緩急，統(tǒng)籌兼顧、確保重點。
2.預(yù)算編制的程序
根據(jù)我國《預(yù)算法》規(guī)定，預(yù)算編制的程序如下:①國務(wù)院于每年11月10日前向省級政府和中央各部門下達(dá)編制指示，提出編制的原則和要求，財政部據(jù)此部署編制的具體事項。②中央各部門布置所屬各單位編制預(yù)算草案，在對各單位編制的預(yù)算草案進(jìn)行審核后，匯總編制本部門預(yù)算草案，于每年12月lO日前報財政部審核。③省級政府應(yīng)提出本行政區(qū)域編制預(yù)算草案的要求?？h級以上地方各級政府財政部門審核本級各部門的預(yù)算草案，編制本級政府預(yù)算草案，匯編本級總預(yù)算草案，經(jīng)本級政府審定后，在規(guī)定期限內(nèi)報上一級政府。省級政府財政部門應(yīng)于翌年1月10日前將本級總預(yù)算草案報財政部。④財政部審核中央各部門預(yù)算草案，編制中央預(yù)算草案;匯總地方草案，匯編中央和地方預(yù)算草案。另外，《預(yù)算法》及其《實施條例》還對各級政府、各部門、各單位編制預(yù)算草案的依據(jù)和編制的內(nèi)容作了基本規(guī)定。
(二)預(yù)算的審批
預(yù)算的審批是指國家各級權(quán)力機(jī)關(guān)對同級政府所提出的預(yù)算草案進(jìn)行審查和批準(zhǔn)的活動。經(jīng)過人大批準(zhǔn)的預(yù)算屬于法律文件，具有嚴(yán)肅的法律效力，非經(jīng)法定程序，不得改變。我國《預(yù)算法》規(guī)定:各級政府財政部門應(yīng)在每年一度的本級人大會議舉行的1個半月前，將本級預(yù)算草案的主要內(nèi)容提交本級人大的財經(jīng)委或有關(guān)專門委員會進(jìn)行初審。國務(wù)院在全國人大舉行會議時預(yù)算管理的內(nèi)容，向大會作關(guān)于中央和地方預(yù)算草案的報告。中央預(yù)算由全國人大審查和批準(zhǔn)。地方各級政府在本級人大舉行會議時，向大會作關(guān)于本級總預(yù)算草案的報告。地方各級政府預(yù)算由本級人大審查和批準(zhǔn)。各級政府在預(yù)算批準(zhǔn)后，還必須依法向相應(yīng)的國家機(jī)關(guān)備案，以加強(qiáng)預(yù)算的監(jiān)督。另外，各級政府財政部門應(yīng)當(dāng)在預(yù)算批準(zhǔn)之日起30日內(nèi)，批復(fù)本級各部門預(yù)算。各部門應(yīng)自財政部門做出批復(fù)之日起15日內(nèi)，批復(fù)所屬各單位預(yù)算。
(三)預(yù)算的執(zhí)行
預(yù)算執(zhí)行是指各級財政部門和其他預(yù)算主體組織收入和劃撥預(yù)算支出的活動。它是將經(jīng)法定程序批準(zhǔn)的預(yù)算付諸實施的重要階段。我國預(yù)算執(zhí)行主體包括各級政府及其財政部門、預(yù)算收入征收部門、國家金庫(簡稱國庫)、各有關(guān)部門和各有關(guān)單位。《預(yù)算法》規(guī)定，各級預(yù)算由本級政府組織執(zhí)行，具體工作由本級財政部門負(fù)責(zé)。
在預(yù)算征收方面，預(yù)算收入征收部門必須依法及時、足額征收應(yīng)征的預(yù)算收入。不得違法擅自減免或緩征，不得截留、占用或者挪用預(yù)算收入。應(yīng)上繳預(yù)算收入的部門和單位必須按規(guī)定將上繳的預(yù)算資金及時、足額地上繳國庫，不得截留、占用、挪用或者拖欠。
在劃撥預(yù)算支出方面，各級政府財政部門必須按照有關(guān)規(guī)定及時、足額地?fù)芨额A(yù)算支出資金，加強(qiáng)對預(yù)算支出的管理和監(jiān)督。各級政府、各部門、各單位的支出必須按照預(yù)算執(zhí)行。上述的預(yù)算收入、預(yù)算支出都必須通過國庫來進(jìn)行。國庫是辦理預(yù)算收入的收納、劃分、留解和庫款支撥的專門機(jī)構(gòu)。它是適應(yīng)分稅制財政管理體制，按照一級財政、一級國庫的原則設(shè)立的，分為中央國庫和地方國庫?？h級以上各級預(yù)算必須設(shè)立國庫;各級國庫必須依法及時、準(zhǔn)確地辦理預(yù)算收入的收納、劃分、留解和預(yù)算支出的撥付。各級國庫庫款的支配權(quán)只屬于本級政府財政部門。
預(yù)算調(diào)整是指經(jīng)全國人大批準(zhǔn)的中央預(yù)算和地方各級人大批準(zhǔn)的本級預(yù)算，在執(zhí)行中因特殊情況需要增加支出或者減少收入，使原批準(zhǔn)的收支平衡的預(yù)算的總支出超過總收入，或者使原批準(zhǔn)的預(yù)算中舉借債務(wù)的數(shù)額增加的部分變更。
各級政府對于必須進(jìn)行的預(yù)算調(diào)整，應(yīng)當(dāng)編制調(diào)整方案，由相應(yīng)的人大常委會審查和批準(zhǔn);未經(jīng)批準(zhǔn)，不得調(diào)整預(yù)算。在預(yù)算執(zhí)行中，因上級政府返還或者給予補(bǔ)助而引起的預(yù)算收支變化，不屬于預(yù)算調(diào)整;但接收返還或補(bǔ)助款項的縣級以上地方各級政府應(yīng)向本級人大常委會報告有關(guān)情況。
(五)決算
決算在形式上是對年度預(yù)算收支執(zhí)行結(jié)果的會計報告，在實質(zhì)上是對年度預(yù)算收支執(zhí)行情況的總結(jié)和最終反映，也是一年內(nèi)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃執(zhí)行結(jié)果在財政上的集中反映。國家決算由中央決算和地方?jīng)Q算組成。決算的構(gòu)成和收支項目同預(yù)算是一致的。
1.決算草案的編制
決算包括決算報表和文字說明兩個部分，其體系構(gòu)成和包括的收支項目同預(yù)算是對應(yīng)的、一致的。決算草案由各級政府、各部門、各單位，在每一預(yù)算年度終了后按照國務(wù)院規(guī)定的時間編制。其編制原則是:必須符合法律、行政法規(guī)，做到收支數(shù)額準(zhǔn)確、內(nèi)容完整、報送及時。
決算的編制程序是:①財政部應(yīng)當(dāng)在每年第四季度部署編制的具體原則、要求、方法和報送期限。據(jù)此，縣級以上地方政府財政部門再對本級政府各部門和下級政府做出編制部署，層層下達(dá)。②各決算編制部門在年度終了時，應(yīng)清理核實全年預(yù)算收支數(shù)字和往來款項，并做好決算數(shù)字的對賬工作。不得把本年度的收支轉(zhuǎn)為下年度的收支;不得把下年度的收支列為本年度的收支;不得把預(yù)算內(nèi)收支轉(zhuǎn)為預(yù)算之外。決算各項數(shù)字應(yīng)以經(jīng)核實的基層單位匯總的會計數(shù)字為準(zhǔn)，不得以估計數(shù)字替代，不得弄虛作假。③各單位應(yīng)把本單位的決算草案在規(guī)定期限內(nèi)上報。各部門應(yīng)在各單位的決算草案的基礎(chǔ)上匯編成本部門的草案，并按期報本級政府財政部門審核。④縣級以上各級政府財政部門應(yīng)根據(jù)本級各部門決算草案匯總編制本級決算草案，在經(jīng)過本級政府審定后，即可提請進(jìn)入審查批準(zhǔn)階段。
2.決算草案的審批
決算草案只有經(jīng)過權(quán)力機(jī)關(guān)依法定程序?qū)彶榕鷾?zhǔn)后，政府在預(yù)算年度內(nèi)的預(yù)算執(zhí)行責(zé)任才得以免除。根據(jù)《預(yù)算法》規(guī)定，決算草案的審批主體是各級權(quán)力機(jī)關(guān)，具體為:①國務(wù)院財政部門編制的中央決算草案，報國務(wù)院審定后，由國務(wù)院提請全國人大常委會審批。②縣級以上地方各級政府財政部門編制的本級決算草案，報本級政府審查后預(yù)算管理的內(nèi)容，由本級政府提請本級人大常委會審批。③鄉(xiāng)級政府編制的決算草案，提請本級人大審批。
各級政府決算被批準(zhǔn)后，各級財政部門應(yīng)當(dāng)向本級各部門批復(fù)決算。隨之，地方各級政府應(yīng)當(dāng)將經(jīng)批準(zhǔn)的決算，報上一級政府備案。
(六)預(yù)算與決算監(jiān)督
預(yù)算與決算監(jiān)督，有廣狹義之分。狹義的是指立法機(jī)關(guān)對其進(jìn)行的監(jiān)督。廣義的是指包括立法機(jī)關(guān)、各級政府、各級政府財政部門、審計部門以及社會中介機(jī)構(gòu)、社會新聞媒介在內(nèi)的各監(jiān)督主體對中央和地方的預(yù)算和決算所進(jìn)行的監(jiān)督。其中至關(guān)重要的是權(quán)力機(jī)關(guān)和審計機(jī)關(guān)對其進(jìn)行的外部監(jiān)督，尤其是這二者結(jié)合起來所進(jìn)行的監(jiān)督，監(jiān)督效果最佳。
根據(jù)我國《預(yù)算法》及相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，各級立法機(jī)關(guān)對預(yù)算、決算的監(jiān)督職權(quán)主要是立法機(jī)關(guān)及其相關(guān)職能部門的初步審查權(quán)、組織調(diào)查權(quán)、詢問質(zhì)詢權(quán)、要求備案權(quán)，要求政府部門提供落實有關(guān)預(yù)算決議情況權(quán)、對審計工作報告做出決議權(quán)等。
行政監(jiān)督方面，應(yīng)當(dāng)指出的是，各級政府有權(quán)監(jiān)督下級政府的預(yù)算執(zhí)行。對下級政府在預(yù)算執(zhí)行中違反法律、行政法規(guī)和國家方針政策的行為，依法予以制止和糾正。在政府專門機(jī)構(gòu)的監(jiān)督方面，主要是財政部門的監(jiān)督和審計部門的監(jiān)督。各級政府財政部門負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查本級各部門及其所屬各單位預(yù)算的執(zhí)行，并向本級政府和上一級政府財政部門報告預(yù)算執(zhí)行的情況。此外，各級政府的審計部門對本級各部門、各單位和下級政府的預(yù)算執(zhí)行、決算有權(quán)實施審計監(jiān)督。
值得一提的是，我國預(yù)算管理工作雖在國家管理社會經(jīng)濟(jì)事務(wù)、提供滿足社會公共需求方面以及在實施宏觀調(diào)控中發(fā)揮著十分重要的作用，但也存在著許多問題，如現(xiàn)行預(yù)算管理和監(jiān)督體制基本上沿用計劃經(jīng)濟(jì)時期的辦法，不能適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和建立公共財政框架的需要以及預(yù)算編制不夠細(xì)化，缺乏必要的透明度，預(yù)算編制時問太遲，預(yù)算分配權(quán)比較分散，預(yù)算執(zhí)行不夠嚴(yán)肅，預(yù)算約束力比較弱等，都直接影響財政資金的使用效益和人大審查監(jiān)督作用的發(fā)揮。因此，繼全國人大常委會1999年12月25日出臺了《關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》以及實際上依法加大了人大及其常委會對同級政府財政預(yù)算的監(jiān)督力度，迄今已有20多個省市都相繼頒布了與之配套的地方性《預(yù)算監(jiān)督條例》。
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